青岛市黄岛区人民政府
关于依法行政和法治政府建设情况的报告
2017年7月28日在区第二届人大常委会第二次会议上
黄岛区人民政府法制办公室主任 薛少煜
主任、各位副主任、各位委员：
我受区政府委托，现将我区2016年度依法行政和法治政府建设情况报告如下，请予审议。
一、依法行政、法治政府建设的部署和要求
推进依法行政、建设法治政府是贯彻依法治国基本方略的基本要求。党中央、国务院先后发布多个重要文件，对推进依法行政、建设法治政府作出部署。1999年11月，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，依法行政原则开始得到全面推行。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的奋斗目标。2008年5月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》。2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，对法治政府建设作出了总体设计和全面规划。
《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务和具体措施，是新时期法治政府建设的纲领性文件。《纲要》提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的目标。为实现这一目标，《纲要》按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，部署了7个方面的主要任务和具体措施：一是依法全面履行政府职能。提出了深化行政审批制度改革，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理，优化政府组织结构等措施。二是完善依法行政制度体系。提出了完善政府立法体制机制，加强重点领域政府立法，提高政府立法公众参与度等措施。三是推进行政决策科学化、民主化、法治化。提出了健全依法决策机制，增强公众参与实效，提高专家论证和风险评估质量等措施。四是坚持严格规范公正文明执法。提出了改革行政执法体制，完善行政执法程序，创新行政执法方式等措施。五是强化对行政权力的制约和监督。提出了健全行政权力运行制约和监督体系，自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督，加强行政监督和审计监督等措施。六是依法有效化解社会矛盾纠纷。提出了健全依法化解纠纷机制，加强行政复议工作，完善行政调解、行政裁决、仲裁制度等措施。七是全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。提出了树立重视法治素养和法治能力的用人导向，加强对政府工作人员的法治教育培训，完善政府工作人员法治能力考查测试制度等措施。
为了确保《纲要》得到有效贯彻落实，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，要求党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人，切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，把本地区各项工作纳入法治化轨道。
二、2016年以来我区依法行政和法治政府建设的基本情况
（一）加强法治政府建设谋划。根据《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》的要求和上级党委、政府的部署，制定发布了《法治政府建设实施方案（2016-2020年）》，对推进依法行政、建设法治政府进行了全部的部署和安排，明确了各部门、各单位的工作任务和工作分工。强化领导干部依法行政知识培训，区政府党组将集体学法制度作为一项常态性工作，分期学习了《法治政府建设实施纲要》、《预算法》、《影响环境评价法》、《突发事件应对法》、《循环经济促进法》、《保守国家秘密法》和《审计法》等文件和法律。建立领导干部和公务员学法考法述法制度，举办领导干部“法治政府与依法行政专题研修班”、行政诉讼法培训班、新增行政执法人员公共法律知识培训班等。落实国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，各执法部门和单位坚持以案释法，增强了普法效果。将依法行政纳入全区科学发展观考核，发挥依法行政考核的评价、引导、督促功能，推动法治政府建设。
（二）优化改革发展法制环境。根据经济社会发展需要，坚持立改废释并举，坚持统一审核、统一登记、统一编号制度，不断制定完善政策文件体系，确保行政管理有规可依。2016年以来，共制定发布各类规范性文件61件，所有规范性文件均按照规定向区人大和市政府进行了备案。推进新区条例立法工作，为新区建设发展提供基础性法制保障，《山东省青岛西海岸新区条例》已列为山东省人大常委会今年九月份的审议项目，目前《条例(草案送审稿)》已经青岛市政府常务会议研究通过，7月底前将上报省政府正式进入省级立法审议程序。推进政府职能转变，对行政审批事项实行清单制、动态管理，以新区管委名义（青西新管发〔2016〕49 号）公布了新区行政许可事项目录、区级行政权力清单、政府部门责任清单、行政审批中介服务事项清单，行政审批基本实现“三集中三到位”。推进“互联网+政务服务”改革，努力实现咨询、申报、受理、录入、流转、审批、监管等网上全程智能化运行。完善公共资源交易管理体制，实行进场项目目录管理，完善公共资源交易规则，强化全过程、全方位监管。全面实现“五证合一、一照一码”、“一址多照”和“一照多址”，加强事中事后监管，实行综合监管。加强社会信用体系建设，建立健全社会信用代码制度，在全国同级层面率先建设运行了商事主体信用信息公示平台，推进了全区的商事主体信用信息体系建设；建立重大失信行为企业联合惩戒机制。继续深化和完善“系统化设计、精细化管理、信息化支撑、多元化共治、法治化保障”的社会治理模式，提高社会治理科学化和法治化水平。采取切实措施促进各项社会事业健康发展，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。
（三）健全行政决策体制机制。修订《黄岛区人民政府工作规则》，制定印发《黄岛区重大行政决策程序规定》，完善了重大行政决策事项公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定制度，对与群众利益和经济发展密切相关、影响重大的规范性文件和政策文件均通过不同渠道向社会公开征求意见，综合运用经济、行政、法律等各种手段防范决策风险，保障了新区建设依法进行。我区实行依法决策的做法在2016年2月18日的全省依法行政“五五”规划总结表彰会议暨全省政府法制工作会议上，作为唯一一家区县级单位代表作了典型发言，2016年2月19日的《大众日报》二版对我区重大决策事项进行风险评估的做法作了报道。
（四）健全行政执法体制机制。深入推进综合行政执法，2016年4月15日省政府批复我区综合执法改革方案，集中行使城市管理、交通运输、国土资源、海洋渔业、文化市场、旅游等领域的行政执法权。深入推进安全生产法治体系建设，进一步夯实安全生产监管基础。综合执法、安全生产执法工作实现了执法力量下沉。推进行政处罚权规范透明运行，对全区33个行政执法部门的行政处罚事项裁量基准，经备案审查后全部纳入网上运行。加强行政执法人员资格认证和证件管理，组织210名新增行政执法人员参加了全省统一的公共法律知识在线考试。目前全区3905名行政执法人员持有省政府颁发的执法证件，证件信息在网上公布并实行动态管理。
（五）强化对行政权力的制约和监督。强化行政执法监督，进一步落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，完善行政处罚裁量基准制度。积极落实案卷评查制度，以评查促质量，区卫计局报送的“某影业有限公司公共场所卫生许可案卷”被市政府评定为“2016年度青岛市十佳行政许可案卷”。加强政府内部监督，支持审计、监察等部门依法独立行使监督权，形成了政府督导、监察和审计部门配合内部监督制度；加强行政复议层级监督，2016年以来，共收到行政复议申请294件，立案受理272件，审结179件，撤销、确认违法和责令行政机关限期履行的21件，复议纠错率为11.7%。加强对政府民事经济行为的监督，审修区政府对外签订的各类合同112件，严把法律和政策关，依法规避政府法律风险。自觉接受党内监督、人大法律监督、政协民主监督，坚持重大事项向区委和人大报告、向政协通报制度。自觉接受司法监督，52起行政或民事诉讼应诉均按时提交答辩状和证据，出庭应诉，自觉履行法院生效判决。自觉接受社会监督，深入推行政务公开，修订《黄岛区政府信息公开指南》，进一步明确了主动公开、依申请公开信息的相关制度和工作规程。以推进财政预决算、部门预决算、重大建设项目和公共资源配置等信息公开为重点，推动政府及其工作部门积极推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。拓宽社会监督渠道。开通新区市民公共服务热线（12345）24小时受理群众反映的各类诉求、开通“西海岸新区12345”微信公众号等方式，拓宽了群众投诉举报渠道。
三、我区法治政府建设存在的主要问题
（一）在法治思维和法治观念方面。有的部门对法治政府建设的重要性和紧迫性认识不足，对当前和今后的工作缺少长远的思考和谋划，没有严格按照《法治政府建设实施方案（2016-2020年）》要求制定贯彻落实的具体办法和配套措施。有些行政机关工作人员学习政策和法律法规认识不足，依法办事的能力与水平不高，服务意识不强，不透明、不文明、违反法定程序执法的现象仍然存在；部门本位主义和选择性理解、执行法律法规及政策的情况不同程度存在，担当精神不足。
（二）在行政执法监督方面。省政府要求县（市、区）政府要在2017年下半年全部完成行政执法监督机构建立工作，由于目前青岛市层面还没有部署，我区的行政执法监督改革工作没有进展。有的部门、单位对执法监督发现和被诉讼、复议确认的违法行为、不当行为整改不及时、整改措施不到位，内部监督机制不灵，缺乏内部监督措施。对政府民事经济行为的监督不够完善，对政府合同的合法性审查范围、审查流程、合同的备案归档等缺乏制度性规定。接受司法监督的意识不强，区政府和部门、单位负责人出庭应诉率不高。
（三）在统筹推进法治政府建设方面。法治政府建设考核评价体系和督促检查机制还不健全，考核评价对法治政府建设的推动作用还不明显。政府法律顾问制度尚不完善，法律顾问发挥作用不够。部门、镇街向区政府报告年度法治政府建设情况工作没有落实到位。政府法制机构在推进依法行政和法治政府建设过程中的统筹规划、综合协调、督促指导作用发挥不够，水平不高。
解决好这些问题，对于法治政府建设工作的整体质量、整体水平至关重要，需要我们高度重视，下大力气予以解决。
四、下一步的工作打算
为认真贯彻落实区党代会和区“两会”会议精神，认真贯彻落实区人大常委会《关于全面推进依法治区建设法治新区的决议》和《法治政府建设实施方案（2016-2020年）》确定的法治政府建设目标任务，深入推进依法行政，加快建设法治政府，建议重点抓好以下几项工作：
（一）进一步强化法治思维和法治理念。法治政府建设和依法行政工作不是一项单项工作，它贯穿于政府组织、决策、执行等各个环节，贯穿于日常工作的全过程，是一项具有基础价值的体系性工程和系统运行模式。在经济社会发展新常态和新旧动能转换、经济结构转型升级的形势下，推进依法行政、建设法治政府要杜绝“形式化”、“口号化”，各部门、各单位要切实加强对法治政府建设重要性的认识，将依法行政工作纳入重要议事日程，坚持法定职责必须为，法无授权不可为，在工作中更加自觉地运用法治眼光审视发展改革问题，用法治思维和法治方式破解发展改革难题，将《法治政府建设实施方案（2016-2020年）》确定的工作任务、工作目标切实落实到位。
（二）进一步提升行政服务水平。深化行政审批制度改革，不断完善行政权力清单和责任清单动态管理制度，积极衔接落实国家和省、市取消、下放的行政审批事项，及时调整更新审批事项目录。深入开展行政审批中介服务事项和垄断性中介机构的清理工作，严格实行清单管理及社会公开制度，推进中介服务行业公平竞争。深入推进“互联网+行政审批”工作，创新实施自助式审批服务模式。改革市场监管体系，强化事中事后监管，全面推进随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查结果和查处结果及时向社会公开的“双随机一公开”监管改革。
（三）进一步提高制度建设质量。加强工作前瞻性研究，编制年度区政府重大行政决策事项目录，严格落实重大行政决策法定程序。完善重大行政决策工作机制，修订公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查办法，明确各程序的责任主体、承办机构、内容、期限等要求，提高规范性文件和政策文件制定质量，做到合法合规、好使管用。开展规范性文件全面清理工作，建立政策文件和规范性文件数据库，实行目录和文本动态化管理机制。加强与省市人大、政府的汇报沟通，制定好《山东省青岛西海岸新区条例》，为新区发展提供坚实的法律保障。
（四）进一步规范政府民事经济行为。建立健全政府民事经济行为，尤其是政府合同行为合法性审查相关制度，修订完善政府合同合法性审查管理办法，规范政府合同审查范围、审查流程、审查意见反馈、备案归档等。未经合法性审查，不得对外签订政府合同。法制机构要对不符合法律规定的合同条款提出审查意见并予以反馈。
（五）进一步规范行政执法行为。严格落实行政执法主体审核与公告制度，健全行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，完善行政处罚裁量基准制度，完善行政执法争议协调制度。以执法资格确认为抓手，加强行政执法队伍建设，健全行政执法人员岗位培训制度。完善行政执法监督机制，根据上级部署完成行政执法监督体制机制改革任务。完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道，规范政府信息公开工作流程。加大问责力度，坚决纠正行政不作为、乱作为、慢作为。加强行政执法信息化建设和信息共享制度建设，整合各职能部门的行政审批、行政处罚数据，实现行政审批、行政处罚裁量权信息和处罚结果信息一站式公开和查询。
（六）进一步健全法律顾问制度。落实中央《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，围绕“建立以政府法制机构人员为主体，聘请专家、律师参与的法律顾问队伍”这一中心任务，完善我区党政一体化法律顾问制度，推动建立覆盖区、大功能区、部门、镇（街）的法律顾问体系，充分发挥法律顾问的作用。制定政府法律顾问工作考核办法、政府法律顾问服务清单，完善法律顾问的日常使用考核机制。
（七）进一步加强法治宣传教育。各部门、单位要建立常态化政策和法律法规学习制度，尤其是加强对我区政策性文件和规范性文件的学习，真正做到厘清工作程序、时限和精准掌握、灵活适用。认真实施普法规划，深入学习宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，引导全民积极学法、自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。严格落实“谁执法谁普法”的普法责任制，建立以案释法制度。
（八）进一步健全多元化解矛盾机制。完善行政复议案件审理方式，加大案件听证和调查力度，深化行政复议委员会体制改革。深入落实国家、省、市关于加强和改进行政应诉工作的意见，提高行政机关负责人出庭应诉率。加强行业性、专业性人民调解组织建设。深化人民调解与行政调解、司法调解衔接联动机制。推进依法分类处理信访投诉请求。
（九）进一步统筹推进法治政府建设。全面贯彻落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，落实第一责任人的职责。深入实施年度法治政府建设工作计划，严格执行年度法治政府建设情况报告制度。加强对法治政府建设进展情况的督促检查和考核评价。加强对法治政府建设规律性工作的研究，及时总结各部门、各单位的典型做法和经验，进行推广、借鉴。 |
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